20 août 2016

Etat des lieux du Droit Local communal d’Alsace-Moselle

Le 30 octobre 2015 j'ai rendu compte de la sortie d'un ouvrage collectif, publié sous la direction de M. Bernard Zahra, qui fait un tour d'horizon complet sur la question, complété par d'intéressants articles sur certaines pratiques locales.
Je précisais que l'auteur du présent blog y dressait un état des lieux du droit communal local.
 
Ce texte a été mis en ligne par BLE Archives - Centre de ressources numériques sur la Lorraine. Il peut être lu ici. Il peut aussi être téléchargé ici.

05 août 2016

Critère du contrat administratif - nouvelle définition de la clause exorbitante.

Dans le billet du 13 novembre 2014 j'attirais l’attention sur l'évolution de la définition, par le Tribunal des Conflits, de la notion de clause exorbitante.

Le tribunal l'applique à présent couramment, comme en atteste une décision récente du 4 juillet 2016 (voir aussi le commentaire).


Il s'agissait de déterminer l'ordre de juridiction compétent pour connaître d’une demande en remboursement d’une avance versée pour le compte d’une partie qui s’était engagée à acheter un terrain relevant du domaine privé d’une commune sous la condition de construire un hôtel et de maintenir cette affectation pendant 10 ans. 

Après avoir relevé que le contrat, bien que contribuant à l’aménagement du centre-ville, n’avait pas pour objet l’exécution d’un service public, le tribunal a considéré que le contrat ne comportait aucune clause impliquant, dans l’intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. Tel n’est notamment pas le cas des clauses par lesquelles le cessionnaire s’engage, sous une condition résolutoire, à construire un hôtel exploité sous une enseigne donnée, à maintenir cette destination pendant dix ans et à revendre l’immeuble dans un délai de six mois à un sous-acquéreur reprenant l’obligation d’affectation.

Le contrat est donc de droit privé et ressortit à la compétence de la juridiction judiciaire.

04 août 2016

Le Conseil d'Etat précise les règles applicables aux délibérations du conseil municipal en matière de signature.

Dans une affaire jugée le 22 juillet 2016, le Conseil d’État a eu à se prononcer sur deux questions :

1°) La première était de déterminer comment se combinaient les règles

 "Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci."
"Les délibérations sont inscrites par ordre de date.
Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer."

La Cour Administrative d'Appel de Paris avait annulé une délibération du conseil de Paris au motif que les dispositions du second alinéa de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 avaient été méconnues, faute d'élément établissant que cette délibération avait été signée par le maire de Paris. Mais le Conseil d’État a censuré cette solution pour erreur de droit en appliquant le principe "spécialia generalibus derogant" : pour la Haute Juridiction les dispositions du CGCT sont spéciales et dérogent de ce fait à la loi de 2000 et au CRAP, qui n'est dès lors pas applicable aux délibérations.

2°) La seconde question était de déterminer les conséquences du non respect de l'article L. 2121-23 du CGCT en matière de signature des délibérations.

Appliquant une jurisprudence établie (CE 30 oct. 1990, Cne de Lignières: req. no 90679) le Conseil d’État a jugé que les dispositions de ce texte n'étaient pas prescrites à peine de nullité des délibérations.

A noter cependant que le Conseil d’État a déjà eu à préciser que le non respect de ces dispositions généraient une incertitude quant à l'existence de la délibération non signée, ce qui peut entraîner l'illégalité d'un acte administratif pris sur le fondement d'une telle délibération ou la prenant en compte (CE 21 oct. 1992, Epx Guillou et a.: req. no 90774 : annulation d'un arrêté préfectoral de DUP pris sur le fondement d'une telle délibération).

30 juin 2016

Contrat de vente du domaine privé : selon la Cour de Cassation le mandat apparent ne permet pas de neutraliser l'effet de l'annulation d'une délibération.

Par un arrêt du 28 juin 2005, qui avait été remarqué en son temps par les praticiens, la 1ère Chambre Civile de la Cour de Cassation avait jugé :

"que malgré l'absence de délibération du conseil municipal, une commune peut être engagée par son maire qui a passé des contrats de droit privé au nom de celle-ci, si la croyance du tiers à l'étendue des pouvoirs du mandataire est légitime, ce caractère supposant que les circonstances autorisent le tiers à ne pas vérifier les limites exactes du pouvoir ; que la cour d'appel a pu retenir par motifs propres et adoptés non critiqués par le pourvoi que la commune de Matoury avait été valablement engagée par son maire sur le fondement du mandat apparent ;"

Dans un autre arrêt, du 16 juin 2016, la 3ème Chambre Civile de la même Cour a jugé :

"qu'ayant constaté que, par jugement du tribunal administratif du 8 janvier 2010, la délibération du conseil municipal du 20 février 2000 décidant la vente de parcelles à la société IGIC avait été déclarée nulle et de nul effet, la cour d'appel, qui n'était pas tenue de suivre les parties dans le détail de leur argumentation, ni de rechercher si la commune n'avait pas été engagée par le maire, la théorie du mandat apparent n'étant pas applicable, a pu en déduire que la commune n'avait pas consenti à la vente et que l'acte authentique de vente devait être annulé ; "
On peut en retenir que :

  • si l'absence ab initio de délibération permet aux parties de se fonder sur le mandat apparent pour faire valider l'engagement de la commune, 

  • l'annulation pour illégalité de la délibération postérieurement à la conclusion du contrat correspond à un consentement vicié de la commune qui interdit de faire appel à la théorie du mandat apparent, qui ne saurait avoir pour effet de valider les effets d'un acte illégal.

14 juin 2016

Bail à construction sur domaine public : glissement progressif vers une légalité de principe.

Le Conseil d'Etat a eu à examiner la légalité de la convention intitulée « bail à construction » signée par la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole, devenue depuis métropole, avec le port autonome de Marseille et la légalité de sa cession à un délégataire de service public, alors que le terrain en question appartenait dès l’origine au domaine public.

Classiquement, le « bail à construction » était considéré comme un contrat particulier qui confère au preneur un droit réel immobilier et qui n’a pas été conçu par le législateur pour le domaine public. Il était donc par principe considéré comme illégal s'il portait sur le domaine public (CAA Nantes, 9 mai 2014, n° 12NT03234)

Le Conseil d’État vient de juger, par un arrêt du 11 mai 2016, Communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole N° 390118, qu’il n’était pas impossible par principe d’utiliser un tel montage contractuel sur une parcelle appartenant au domaine public, à la condition toutefois que le contrat respecte les règles prévues par le code général de la propriété des personnes publiques pour les autorisations d'occupation du domaine public constitutives de droits réels, qui sont destinées à assurer une protection effective du domaine public.

Au final, dans l'espèce jugée, le Conseil d’État a considéré que la convention, d’une part, ne comportait pas toutes les clauses requises par les dispositions du code du domaine de l’État et reprises par le code général de la propriété des personnes publiques, applicables aux autorisations d’occupation temporaire du domaine public de l’État constitutives de droits réels et aux conventions de toute nature ayant pour effet d’autoriser l’occupation du domaine public de L’état, de nature à garantir l’utilisation du domaine public conformément à son affectation à l’utilité publique et, d’autre part, contenait des clauses incompatibles avec le droit du domaine public avant sa modification par le code général de la propriété des personnes publiques ; elle est donc illégale et partant, l’acte de cession - qui avait été conclue sans l’agrément préalable de la collectivité - de la convention également.

28 avril 2016

Clause exorbitante : Le Conseil d'Etat a des difficultés à appliquer la nouvelle définition.

Par un arrêt du 10 février 2016, le Conseil d’État opère un renvoi préjudiciel au Tribunal des Conflits pour décider quelle compétence juridictionnelle induit, dans le cas d'espèce, l'application de la nouvelle définition de la clause exorbitante. Une façon malicieuse de contester le caractère opérationnel de cette définition œuvre du Tribunal des Conflits ?

La ville de Marseille, avait conclu une vente de terrains bâtis et non bâtis appartenant au domaine privé de la commune avec une société privée, choisie sur concours, chargée de concevoir, construire et gérer un équipement hôtelier de prestige sur les parcelles acquises ; les clauses de cette convention stipulaient, notamment, que la conclusion de la vente était subordonnée à l'engagement de la société,

  • d'une part, d'édifier ou de faire édifier sur les parcelles en cause des constructions conformes au permis de construire qui lui avait été délivré en vue de la réalisation d'un programme hôtelier 4 étoiles luxes de 215 chambres à l'enseigne Hilton et de maintenir cette affectation pendant une durée de dix ans, 
  • d'autre part, en considération de ces obligations imposées par la commune et résultant du concours, de céder les parcelles concernées, dans un délai de six mois, à un acquéreur prenant l'obligation de réaliser et d'affecter l'immeuble " à l'usage d'un hôtel Hilton ", à défaut de quoi le vendeur pourrait demander la résolution de la vente

Il est constant qu'un contrat de vente d'un bien du domaine privé communal est par nature un contrat de droit privé ressortissant à la compétence du juge judiciaire, comme le rappelle l'arrêt, à trois exceptions notables près : 

  • l'existence d'une disposition législative contraire
  • le contrat comporte des clauses qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliquent, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs,
  •  le contrat a pour objet l'exécution même du service public. 
La difficulté qui conduit le Conseil à saisir le tribunal des Conflits ne peut concerner que la question de la clause exorbitante puisqu'il est évident que le contrat en cause n'a pas pour objet de confier à l'acheteur l'exécution d'un service public.

Il s'agit donc de déterminer si les clauses du contrat sus rappelées sont exorbitantes du droit commun. La Cour Administrative d'appel de Marseille a considéré qu'il n'en était rien ; mais c'était avant l'introduction de la référence à l'intérêt général dans la définition de la clause exorbitante.

La question est donc de savoir si l'obligation stipulée pour l'acheteur de réaliser un programme hôtelier de luxe sur le bien vendu a été imposée ou non en considération de l'intérêt général. La réponse ne pourra bien entendu pas être donnée dans l'abstrait et seule l'analyse du dossier complet, et notamment de la délibération approuvant la vente et les documents préparatoire de celle-ci, permettront de déterminer s'il y a là une réponse que la commune a entendu apporter à un déficit établi en équipements hôteliers de haut niveau de nature à compromettre le  programme de modernisation et de valorisation du centre ville ou la politique de la ville en matière de tourisme ou de congrès.

Il ne s'agit pas là d'une problématique particulièrement ardue et l'on peut s'interroger sur les raisons, peut-être non juridiques, qui ont conduit le Conseil d’État à considérer qu'il s'agissait d'une difficulté sérieuse.


18 avril 2016

Le Conseil d'Etat diffuse une étude sur le droit d'alerte

Le lanceur d’alerte est, selon cette étude, une personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquements graves à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général. Cette définition exclut les personnes qui émettent sciemment des signalements inexacts ou qui agissent dans l’intention de nuire. Elle exclut également les personnes dont le métier consiste à mener des enquêtes ou exercer des contrôles sur de tels faits : le lanceur d’alerte n’est pas un professionnel de l’alerte.

Par une lettre du 17 juillet 2015 le Premier ministre avait confié au Conseil d’État la réalisation d’une étude, lui demandant de dresser un bilan critique des dispositions adoptées depuis 2007 pour protéger les personnes émettant, de bonne foi, des alertes et de faire des propositions pour en améliorer l’efficacité. L’étude a été adoptée par l'assemblée générale plénière du Conseil d'État en février 2016 et publiée sur le site Internet de la haute Juridiction le 13 avril dernier.

Selon l'étude, les dispositifs existants sont peu utilisés. Cela tient sans doute au fait qu’ils ne forment pas un ensemble cohérent et ne sont pas suffisamment précis quant à la définition du lanceur d’alerte et aux procédures à mettre en œuvre pour recueillir et traiter les alertes. Ces dispositifs ne garantissent pas toujours aux lanceurs d’alerte une protection efficace et ne permettent pas une conciliation satisfaisante entre les droits que ces dispositions instituent et d’autres droits ou obligations (secrets protégés pénalement, droits des personnes visées par des alertes abusives).

Aussi le Conseil d'État formule-t-il quinze propositions pour améliorer et faciliter l’accès à ces dispositifs, tant dans les administrations que dans les entreprises. La synthèse de ces propositions peut être consultée dans le rapport intégral publié sur le site précité à cette adresse ou dans le dossier de presse.

Pour l’essentiel le Conseil d'Etat préconise l’adoption d’un socle de dispositions communes applicables à toute personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquement grave à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général. S’inspirant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et de législations étrangères, ce socle commun repose sur des procédures graduées, sécurisées et largement accessibles. Le Conseil d'État recommande d’assurer un traitement effectif de chaque alerte et de protéger plus efficacement les lanceurs d’alerte comme les personnes qui seraient la cible d’alertes abusives ou malveillantes.

Pour assurer une protection plus rapide et effective des lanceurs d'alertes, que celle possibles dans le cadre de la voie judiciaire, le Conseil d’État propose d’étendre la compétence du Défenseur des droits à la protection, dès le lancement de l’alerte, des lanceurs d’alerte s’estimant victimes de mesures de représailles.

On pourra noter que tant la définition du lanceur d'alerte, finalement assez étroite au regard des acceptions possibles, que les procédures prévues, le sont dans une perspective strictement franco-française. Aucune perspective n'est donc malheureusement ouverte qui permettrait de traiter la question sur un plan international et de favoriser une protection des lanceurs d'alertes étrangers, tel Edward Snowden, qui sollicitent l'asile politique pour les protéger des représailles dont ils sont menacés dans leur pays.